월례회

바이든정부의 대북인권정책(2월 월례회)

관리자
2021-04-06
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<2021년 2월 26일  월례회 발제원고> 

바이든 행정부 대북 정책 전망과 인권

                                                                                                                                        왕선택(여시재 정책위원)

▣ 개요

  

 바이든 행정부 대북 정책은 2월 말 현재 재검토 진행 중

 바이든 행정부는 인권 문제 중시하므로 대북 정책에서도 주목 대상

 대북 전단 살포 금지 문제가 당면한 현안으로 부각

 북한 인권 문제 관련 한국 정부 과제는 포괄적 대응 전략 수립

  ▣ 목차

 

1. 바이든 행정부 외교 정책 기조와 특징

2. 바이든 행정부 대북 정책 재검토 특징과 전망

3. 바이든 행정부 출범과 한반도 정세 변화 특징과 교훈

4. 2021년 1월 이후 한반도 정세특징 분석

5. 바이든 행정부의 북한 인권 문제 주요 관심사

6. 한국 정부 대응 관련 검토 사항

  

1. 바이든 행정부 외교 정책 기조와 특징

 

1) 지도력 회복

 

조 바이든 미국 대통령과 고위급 참모들이 트럼프 행정부 외교 정책에서 최대 실수로 지적하는 요소는 ① 미국이 국제 사회에서 지도국가 지위에서 추락, 또는 이탈 ② 이에 따라 국제 사회 지도력 공백 발생 ③ 그 공간을 중국이 채우는 상황이 발생

 

바이든 행정부 주요 참모들은 이런 문제에 대응하기 위해 세 가지 정책 기조 채택


첫째 동맹국 협력 체제 구축

둘째 다자주의 복원

셋째 중국 견제

 

동맹국 협력 체제는 트럼프 대통령이 촉발한 주요 동맹국과의 충돌 상황을 수습하는 노력 진행 중.

 

동맹 연대 구축과 관련한 노력에서 중요한 특징은 미주 지역과 유럽 지역, 인도-태평양 지역, 중동 지역 등에서 개별적으로 진행.

미주 지역: 캐나다, 멕시코와의 관계 개선에 주력.

유럽: 영국, 독일, 프랑스, NATO 중시.

인도-태평양 지역: 전통적인 ‘허브 앤 스포크스(hub and spokes’ 시스템을 기본으로 활용하되, 일본과 호주, 인도가 참여하는 ‘쿼드(quad)’나 한-미-일 3국 협력 체제를 활용하면서 궁극적으로 유럽의 북대서양 조약 기구처럼 다자 안보 협력체 구상, 중간 단계로 ‘허브 앤 라우터스(hub and routers)’ 시스템 구축 노력

 

다자주의 복원은 국제기구 기능 회복 노력

 

바이든 행정부는 트럼프 대통령이 환태평양 경제 동반자 협정 TPP나 파리 기후 협약에서 탈퇴하는 등 국제 기구, 또는 다자 기구에서 탈퇴한 상황에 대해 자충수가 됐다고 평가.

바이든 대통령은 취임하는 날 파리 기후 변화 대응 협약 재가입 지시.

중국 견제

 

바이든 행정부 외교 정책에서 가장 큰 관심사는 잠재적인 도전자로 떠오르는 중국 견제

바이든 행정부는 중국과 패권 경쟁을 하는 적대 세력으로 보지는 않고, 잠재적인 도전 국가로 상정. 현재까지는 경쟁적 공존 상대로 규정하는 것으로 평가.

그러나 중국과의 관계 재설정 과정이나 중국의 향후 태도에 따라 협력적 공존으로 돌아가거나, 정반대로 적대적 대립으로 악화할 가능성도 개방된 상태.

바이든 행정부가 동맹 연대를 추진하거나 다자주의 복원을 추진하는 것도 중국 견제와 밀접하게 연동

 

2) 영리한 실용주의

 

1월 20일 바이든 행정부가 출범한 이후 외교, 안보 분야 고위 참모들은 특정한 이념이나 목표, 정치적 성과에 집착하기보다는 영악할 정도로 미국의 국가 이익을 판단의 핵심 기준으로 삼는 경향 표출

 

Anything But Trump 흐름이 존재하지만, 선택적으로 적용되면서 실용주의 노선 추종.

 

바이든 행정부는 트럼프 행정부가 새롭게 주도한 인도-태평양 전략을 내용적으로 계승.

 

안토니 블링컨 국무장관은 중국에 대한 압박 정책과 관련해 트럼프 행정부가 방법은 틀렸지만 방향은 맞았다면서 중국 압박 정책 유지를 공개적으로 천명.

 

인도-태평양 전략 용어를 사용하지는 않지만, 핵심 내용인 ‘쿼드’ 안보 협의체는 계승하고 발전시키고 싶다고 공개적으로 확인.

 

트럼프 대통령이 적극 주도한 ‘에이브러햄 협정’도 좋은 정책이라면서 승계하겠다고 천명. 재닛 옐런 재무장관은 트럼프 전 대통령이 중국산 제품에 부과한 수입품에 대한 관세를 해제하지 않고 당분간 유지하겠다고 선언.

나) 미국 우선주의 반영

 

바이든 행정부는 트럼프 전 대통령이 미국 우선주의를 주창하면서 국제 사회에서 미국이 지도력을 상실했다고 비판했지만, 미국 우선주의와 관련한 일부 요소에 대해서는 수용

 

중국을 압박하는 정책에 대해 방법은 틀렸지만, 방향은 맞았다고 인식하는 배경에는 미국이 중국의 추월을 용납할 수 없다는 점, 중국이 불공정 통상 행위로 미국 이익이 침해받고 있다는 판단 반영. 특히 실질적 차원에서 미국 우선주의를 수용하는 것과 더불어 미국민 가운데 트럼프 전 대통령을 지지하는 유권자를 의식해 미국 우선주의와 충돌하는 상황을 만들지 않는 모습 노출

 

다) 국가 이익과 명분의 균형 중시

 

바이든 행정부 고위 참모들은 철저하게 미국의 국가 이익을 중심으로 외교, 안보 정책을 검토하고 추진하는 모습을 보이지만, 동시에 외형적으로 적절하게 포장된 명분을 활용하는 행보도 노출

 

바이든 대통령은 미국이 민주주의 체제 대표 국가라면서 권위주의나 독재 체제의 도전에 맞서 승리해야 한다는 주장 제기. 미국은 민주주의 체제 옹호 차원에서 인권 문제도 미국이 중시하는 가치에서 중대한 요소로 지목. 그러나 구체적인 상황에서 바이든 행정부가 민주주의와 인권 문제에 집착하기보다는 국익에 기초한 외교 목표 달성을 중시하는 행보 노출. 예를 들어 바이든 대통령은 2월 19일 G-7 정상회의나 뮌헨 안보회의에 참석해 연설하면서 중국의 홍콩 문제, 신장 문제 등을 거론하지 않는 모습 연출. 이런 상황은 인권 문제나 민주주의 문제가 국익과 부합할 때는 거론되지만, 그렇지 않다고 판단하면 거론하지 않을 가능성도 있음을 반영

 

3) 국내 정치 중시

 

외교 정책을 국내 정치와 분리된 것이 아니라 긴밀하게 연계된 것으로 판단. 바이든 대통령은 선거 운동 과정에서 외교 정책은 미국 국민을 위해 도움이 돼야 한다고 강조

바이든 행정부가 인권을 중시하지만, 미국 국민을 위해 기여하는지를 외교 정책 판단의 잣대로 여긴다면, 인권 문제는 부차적인 요소로 밀릴 가능성 시사

 

토니 블링컨 미 국무장관은 2월 4일 바이든 대통령의 국무부 청사 방문 연설에서 대통령을 소개하는 자리에서 국내 정치와 외교 정책은 서로 연계돼 있다고 강조. 블링컨 장관은 외교관들이 임무를 수행하면서 미국 국민에게 도움이 되는 일인지 자문해야 한다면서 국내 정치 중요성 강조.

 

미국 국민 복지 증진이 핵심 과제. 블링컨 장관은 국내 정치와 외교 정책의 연계를 강조하면서 특히 미국 국민의 복지를 향상하는 것이 정책 목표라고 지적

 

바이든 대통령은 2월 19일 뮌헨 안보 회의 연설에서 중국이 잠재적 도전 국가로 부상하고 있는 현재 국제 질서에 대해 민주주의 체제와 독재 체제의 대결로 본다는 인식을 표출. 바이든 행정부는 미국의 민주주의가 트럼프 전 대통령 4년 통치의 부작용으로 심각하게 훼손됐다는 인식 공유. 특히 지난 1월 6일 트럼프 지지자들의 의사당 난입 사건으로 국제 사회에서 미국의 이미지가 크게 추락한 것에 대해 당혹해하는 상황. 이와 관련 제이크 설리번 국가안보 보좌관은 미국의 민주주의를 수습하는 것이 먼저라고 말해 미국의 민주주의 양상에 대해 부담감 노출

  

2. 바이든 행정부 대북 정책 재검토 특징과 전망

 

핵 비확산 관철; 바이든 행정부 주요 참모들은 북한 핵 문제가 미국 등 유엔 안보리 상임이사국들이 배타적으로 관리하고 있는 안보 질서, 또는 비확산 질서를 훼손하는 중대한 일탈 사례로 보고 시급하고 중대한 해결 과제로 인식.

 동맹국, 협력국과 상의; 바이든 행정부 외교 참모들은 북한 문제와 관련해 정책 재검토를 전개하는 과정에서 가장 우선적인 조치는 한국, 일본 등 동맹국과의 협의라고 강조

 이란식 해법 적용 시사; 바이든 행정부 외교 참모들은 대부분 2015년 이란 핵 합의 과정에 참여한 인물들로 이란 핵 합의가 비확산 문제에서 성공적인 사례로 인식. 블링컨 장관은 2018년 5월과 6월 언론 기고문에서 북핵 문제 해결을 위한 선행 모범 사례는 이란 핵 합의라고 주장

 

오바마 행정부 3기; 바이든 행정부 외교, 안보 분야 주요 참모는 대부분 오바마 행정부에서 해당 분야 고위 공직자 경험 보유. 대부분 이란 핵 문제는 물론 북한 문제도 다룬 경험 보유. 오바마 행정부는 대북 정책에 대해 이념적인 목표에 집착하지 않고 절충과 타협을 통해 현실적인 성과를 내는 부분에도 관심. 2012년 2월 북-미 핵 합의도 대표적인 사례

 

북한 문제 피로감 누적; 바이든 행정부 외교, 안보 분야 핵심 참모들은 북한 문제에 대해 심각한 수준의 피로감과 북한에 대한 강한 혐오감을 갖고 있는 것으로 추정. 2012년 2월 북-미 핵 합의가 된 이후 4월에 북한이 우주 로켓 발사하면서 합의 파기.

  

3. 바이든 행정부 출범과 한반도 정세 변화 특징과 교훈

 

1) 한국-미국 신생 정부는 단호한 대응 선호

 

1993년 1월 클린턴 행정부, 1993년 2월 김영삼 정부, 2001년 1월 부시 행정부, 2003년 2월 노무현 정부, 2008년 2월 이명박 정부, 2009년 1월 오바마 행정부, 2013년 2월 박근혜 정부, 2017년 1월 트럼프 행정부 모두 정부 출범 초기에 단호한 대응 선호

 

북한에 대한 단호한 대응으로 북한의 강경 맞대응이 이어지면서 한반도 안보 정세 악순환 심화 현상 반복

 

2) 민주당 대화 가능성 고려, 공화당 강경 대응 선호

 

미국에서 민주당 출신 대통령이 취임하면 북한문제를 대화와 협상을 통해 해결하는 방안을 중요하게 검토.

 

클린턴 대통령의 경우 제1차 북핵 위기에서 초기에 단호한 대응을 채택했지만, 위기가 심각한 수준으로 확산하는 양상을 보고 두 달여 만에 북한과의 대화 착수 지시

오바마 대통령도 북한 문제를 대화와 협상으로 푸는 방안 선호. 2012년 2월 합의 도출

미국에서 민주당 대통령은 대북 정책 재검토 과정에서 한국 정부 의견 존중 또는 의존. 그러나 한국과의 협의가 불만스러울 경우 독자적 행동 강행

공화당 출신 대통령은 북한에 대한 강경 대응 선호. 부시 대통령은 김대중 대통령이 대화 권고했으나 거부. 트럼프 대통령도 북한에 대한 최대 압박 사용

공화당 출신 대통령은 한국 정부 의견 무시했다가 협조 국면 시작되면 적극적으로 협조

 

3) 북한, 새로운 외교 환경 등장할 경우‘도발적 행동’반복

 

한국이나 미국에서 새로운 행정부가 등장하는 등 외교 환경에서 중대 변화가 발생할 경우 북한은 새로운 상대방에 대해 대화 공세와 협박을 병행하면서 외교적 협상을 우선적으로 시도. 이것이 통하지 않는다고 판단하면 빠른 속도로 도발적 행동감행

 

북한의 도발적 행동은 한국과 미국의 강경한 대응을 유도하면서 악순환 심화 원인으로 작용.

 

북한의 도발적 행동은 1차적으로 한국이나 미국에서 북한을 무시하는 경우에 존재감 과시 차원에서 불가피한 선택으로 간주. 그러나 정세 분석과 판단에서 오류와 오판이 발생하는 경우도 발생

 

4) 남북 대화 단절될 경우 한반도 정세 악화

 

미국에서 새로운 행정부가 출범하는 시점에서 남북 대화가 단절될 경우 위기 증폭. 1993년 클린턴 정부 출범 당시 김영삼 정부도 거의 동시에 출범하는 과정에서 남북 대화 사실상 단절. 2009년 1월 오바마 행정부 출범 당시 이명박 정부는 북측과 극한 대결 양상. 정세 관리 실패. 2017년 1월 트럼프 행정부 출범 당시 박근혜 정부 탄핵 국면으로 남북 대화 단절 상태

 

2001년 1월 부시 행정부 출범 당시 네오콘 세력은 북한에 대한 강경책 선호했지만, 김대중 대통령 노력으로 위기 증폭 시기 1년 반 이상 연장. 당시 남북 대화 채널 유지

 

정리하면, 한국 정부가 남북 대화를 유지하고 한미 동맹을 공고히 하면서 대북 포용 정책을 추진할 경우 한반도 정세는 미국의 정권 교체와 관계없이 안정적으로 전개. 남북 대화 단절이나 한미 동맹 이완, 또는 대북 대결 정책을 추진할 경우 미국의 정권 교체 등 중요한 변화가 발생할 경우 한반도 정세는 불안정한 상황으로 이동

 

 

4. 2021년 1월 이후 한반도 정세 특징 분석

 

 

민주당 정부 출범. 북한과 대화와 협상을 통해 문제 해결 가능성 확대. 바이든 행정부에 선행했던 오바마 행정부는 이명박 정부의 소극적인 태도에도 불구하고 2012년 북한과 북핵 문제 합의 경험

 

그러나 정부 출범 초기인 만큼 단호한 대응 선호할 것으로 예상. 오바마 행정부의 경우도 북한과 대화 의향이 있었지만, 북한이 도발적 행동을 감행하자 유엔 안보리를 통한 강도 높은 대북 경제 제재 관철

 

문재인 정부는 대북 포용 정책 진행 중. 한미 협력에 긍정적 요소. 바이든 행정부는 대북 정책을 재검토한다고 밝히면서 한국, 일본 등 동맹국들과의 협의가 우선적인 절차라고 천명

 

남북 대화 단절 상황. 남과 북은 2019년 2월 하노이 북미 정상회담 결렬 이후 대화 단절에서 벗어나지 못하는 상황. 한반도 정세 관련 한국 정부 주도의 위기 대응 역량이 약화된 상태

 

북한이 도발 강행할 경우 위기 발생하고 도발 자제하면 대화 가능성. 김정은 위원장 판단이 한반도 정세 주요 변수

 

남북 대화를 복원할 경우는 한국의 변수 요인 확대. 북한 설득해서 도발적 행위를 자제시키고, 미국을 설득해서 북한과의 대화 재개 촉진 가능

남북 대화가 단절된 이유로 남북 최고 지도자 간 신뢰감 저하, 북핵 문제 진전 부족으로 대북 경제 협력과 지원 불가능, 부분적으로 코로나19 영향

 

5. 바이든 행정부의 북한 인권 문제 주요 관심사

 

1) 유엔 인권 이사회, 북한 문제 논의

 

제46차 유엔 인권 이사회 정기 회의가 2월 22일 화상 회의 방식으로 개회. 미국은 2018년 탈퇴했다가 바이든 행정부 들어서서 재가입 신청. 이번 회의에는 옵서버 자격으로 참가. 하이코 마스 독일 외무장관 등 유럽 국가들은 북한 인권 유린 상황에 대해 목소리를 내야 한다면서 북한 압박 행보. 미국 동조 여부가 관심사.

 

2) 대북 전단 살포 금지 논란

 

대북전단살포금지법(남북관계발전법 개정안) 국회 본회의 통과가 표현의 자유를 침해하고 북한 인권 활동을 위축시킨다는 지적도 미국 등 국제 사회에서 부각. 그레고리 믹스 미 하원 외교위원장 역시 한국 대북전단살포금지법 관련 청문회를 이달 말 개최할 가능성 시사.

 

2월 23일 국민의힘 조태용 의원 주최로 열린 대북전단살포금지법 세미나에도 그레그 스칼라투 미국 북한인권위원회(HRNK) 사무총장이 화상으로 참석. 스칼라투 총장은 “대북전단살포금지법은 대한민국 헌법과 시민적·정치적 권리에 관한 국제규약(ICCPR)을 위반한다”는 의견을 통일부에 제출했다고 설명

 

대북 전단 살포는 현실적으로 미국의 민주주의 및 인권 옹호 단체들이 대북 정보 유입 사업에 한국 내 일부 탈북자 단체 또는 반북 활동 단체들이 협력하는 형태로, 미국의 관련 단체들은 대북 전단 살포 금지 조치에 따라 조직 활동에 상당한 타격을 입는 구도

 

3) 중국 견제와 북한 인권 문제 연동

 

바이든 행정부는 중국을 견제하는 차원에서 민주주의와 인권 문제를 핵심적인 요소로 인식하고 중국을 압박하는 수단으로 활용할 것으로 예상

 

바이든 행정부가 인권 문제를 중국 압박 수단으로 활용하기로 결론을 내릴 경우 북한에 대해서도 유사한 기준을 적용할 가능성 확대

 

 

6. 한국 정부 대응 관련 검토 사항

 

1) 바이든 행정부와 긴밀한 정책 협의 유지

 

인권 문제는 북한이 매우 민감하게 여기는 사안으로 한국 정부에서는 전략적으로 다뤄야 하는 사안

 

인권 문제를 단순하게 강조할 경우 남북 관계나 북미 관계 진전에 심각한 장애물 형성. 따라서 북한 인권 문제는 한국과 미국이 긴밀하게 협의하면서 정교한 조율 필요

 

미국의 적극적인 협조가 없거나 한-미 양국 간 정책 조율이 미흡할 경우 미국은 기계적으로 인권 문제를 북한과의 협상에서 중요한 조건으로 제시하면서 북-미 대화 가능성 차단하고 한반도 정세 불안정 가중

 

2) 국제 사회 보편적 추세에 민감하게 대응

 

국제 사회 특히 미국을 중심으로 하는 서방 세계에서는 인권 문제를 민주주의 제도 차원에서 고도로 중시하는 국가적 가치로 부각

 

인권 문제를 무시할 경우 국제 사회의 보편적 흐름에서 이탈하면서 국가 이미지 추락. 서방 세계 국가들의 인권 개념에 보조를 맞추는 노력도 필요

 

3) 인권 문제 관련 독자적 세계관 수립 필요

 

한국 정부는 북한 인권 문제와 관련해 모순적인 조건에 처해 있기 때문에 이중적, 포괄적 대응 불가피

 

북한에 대해 과도하게 인권 문제와 관련해 압박하지 않는 행보를 하면서도 국제 사회 보편적인 인권 개념에 맞춰 북한에 대해 압박 조치도 해야 하므로 이중적인 대응 필요. 이중적 대응을 위해 인권 문제를 담당하는 국가 기관이나 공공 기관을 국가 대표성 차원에서 분리 대응

 

북한 인권 문제와 관련해 정치범 수용소 운영 등 정치적 분야 외에도 임산부나 노인, 영아 등 취약 계층 지원이나 이산가족 상봉 지원을 비롯해 기아 근절을 위한 농업 생산 지원, 교육과 의료 서비스 제공 등 인도주의적 차원의 대북 지원을 인권 문제로 규정하면서 포괄적으로 접근하는 노력 필요

 

북한 인권 문제를 이중적이고, 포괄적으로 접근할 경우 기존 국제 정치 교과서에 나오는 국제 질서 개념으로 분석하면 사악한 독재 체제 정권에 의해 굴복당한 상황으로 평가받는 부작용 발생. 이에 따라 국제 질서에 대한 보편적인 이론에 한반도 특수성을 가미한 독자적인 세계관과 질서 개념 필요